發(fā)展是中國現(xiàn)代化國家建設的中心議題，而土地開發(fā)權則是城市化社會快速轉型階段下非常具發(fā)展性意義的土地權利。土地開發(fā)權的配置管理過程本質上就是發(fā)展權利和發(fā)展利益在國家、農民（集體）、資本、市民等各個權利主體之間的分配過程。那么，各權利主體之間的權利與利益關系的協(xié)調機制就構成了國家在運用土地開發(fā)權這一制度性工具推動經濟發(fā)展時必須要處理的核心問題。在現(xiàn)實制度運行中，人們看到的是一套在土地一級市場中以建設用地計劃管理、國有土地有償使用和土地用途管制為主要框架的土地開發(fā)權政府壟斷制度。在這種制度之下，國家壟斷城市建設用地一級市場，放開土地使用權的二級市場，即農村集體土地非經國家征收法定程序不得進入土地一級市場進行非農開發(fā)建設。國家按被征收土地原有用途（2004年后探索使用區(qū)片綜合地價標準）給予農民補償；除了行政劃撥土地供應之外，被征收的土地按城市建設用地市場價值向市場供地，農地非農使用形成的增值收益歸國家所有。這套制度是后來被學術界概括的“土地財政”的基礎，也一直被認為是國家對農民土地利益的“剝削”，引發(fā)了很多社會利益矛盾。如何看待這套土地開發(fā)權政府壟斷制度的構建與運行邏輯，也自然而然在學界引發(fā)了不同理論視角下的激烈爭論。
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