法治國下的行政行為存續(xù)力

　　行政行為存續(xù)力理論是德國現(xiàn)代行政法效力理論中的重要內(nèi)容。它最初由學者以司法判決確定力為原型和藍本而創(chuàng)設，是判決確定力在行政程序中的對應物。后經(jīng)行政法學者根據(jù)行政行為特性進行闡發(fā)，成為獨立于判決確定力的頗具特色的行政行為效力理論。行政行為存續(xù)力理論的提出與發(fā)展深受德國法治國背景及其變遷的重要影響。它植根于法治國下法的安定性原則，同時又是法安定性原則和信賴保護原則在行政領(lǐng)域最重要的實現(xiàn)方式。德國《聯(lián)邦行政程序法》吸納了這一理論，并具體貫徹和呈現(xiàn)在有關(guān)行政行為效力的諸項規(guī)范中。發(fā)展至今，行政行為存續(xù)力原理已成為德國法中行政行為效力理論和制度實踐的核心要素，對日本和我國臺灣地區(qū)的學理和實踐也產(chǎn)生了極為重要的影響。我國行政行為效力理論雖然很大程度上源自德國、日本和臺灣地區(qū)傳統(tǒng)行政法理論的啟迪，但由于對德國、日本和臺灣地區(qū)現(xiàn)代行政行為效力理論的發(fā)展缺少了解，不可避免地呈現(xiàn)出相對滯后的現(xiàn)象。我國學者至今仍然沿用行政行為確定力的概念體系，對存續(xù)力與確定力的理論更迭、存續(xù)力本身所具有的限制行政機關(guān)在行政行為作出后隨意廢棄的內(nèi)涵與功能缺乏根本認知。同時，由于始終堅持以公定力為核心與基礎(chǔ)的效力觀，學者對行政行為及其效力理論應有的實踐法治國的功能和價值更沒有深刻的挖掘。因此，以德國法為基礎(chǔ)對存續(xù)力這一現(xiàn)代行政行為效力理論的分析和探討，對于我國行政行為效力研究和實踐都具有重要意義。本書共分為六個部分，各部分的簡要內(nèi)容如下： 導論。本章主要涉及現(xiàn)代法治國下行政行為存續(xù)性問題的提出，以及本文選取德國法上的理論沿革和制度實踐為分析基礎(chǔ)、以法治國背景的衍變及其與行政行為存續(xù)力的互動關(guān)系為分析線索的原因。在此基礎(chǔ)上，本章簡要探討行政行為存續(xù)力對我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究與制度建設的積極意義。第一章，行政行為存續(xù)力的理論源起及歷史沿革。行政行為存續(xù)力在德國法中是由司法判決和學理研究所共同建構(gòu)的概念體系。它由奧地利學者班納茲克（Bematzik）最早提出。班納茲克以司法判決具有實質(zhì)確定力為由，推導出具有司法性的行政行為亦具有類似法律效力的結(jié)論。最初的行政行為確定力理論完全是判決確定力的制度模仿，但這種簡單移植后來受到眾多學者質(zhì)疑。鑒于行政與行政行為區(qū)別于司法與司法判決的特性，行政行為確定力最終被存續(xù)力所替代。存續(xù)力理論的提出標志著一種獨立的行政行為效力理論的產(chǎn)生。從德國聯(lián)邦憲法法院判例中的“分級存續(xù)力” 理論到存續(xù)力被普遍認可和接受，并最終貫徹落實于德國《聯(lián)邦行政程序法》中，行政行為存續(xù)力理論發(fā)展迄今已成為德國法中行政行為效力理論和制度實踐的核心要素。第二章，行政行為存續(xù)力的概念界定與內(nèi)涵型塑。鑒于行政行為存續(xù)力與司法判決確定力之間自始存在的密切聯(lián)系，對存續(xù)力概念的界定和理解仍應以首先明確司法判決確定力的內(nèi)涵、目的和功能為前提。行政行為形式存續(xù)力的內(nèi)涵為行為的不可訴請撤銷性，這一點與判決形式確定力完全一致。相比之下，實質(zhì)存續(xù)力與判決實質(zhì)確定力之間卻只具有較少的一致性。實質(zhì)存續(xù)力與行政行為的存續(xù)性緊密相連，而這一問題又依賴于行政機關(guān)是否以及在多大程度上持續(xù)性地受其所作出的行政行為拘束；因此，在這一思路之下，實質(zhì)存續(xù)力被作為行政行為有限制的廢除可能性的表達，是對行為作出機關(guān)嗣后對行政行為廢除權(quán)限的限制。實質(zhì)存續(xù)力的這一內(nèi)涵要素與判決實質(zhì)確定力的“決定性”與“拘束性”內(nèi)涵已有相當距離。第三章，行政行為存續(xù)力的法治國依據(jù)、功能與界限。行政行為最初的建構(gòu)與功能以及之后存續(xù)力理論的發(fā)展變遷和在制定法中的具體落實，都與德國法治國理論和實踐的衍變息息相關(guān)。德國法上的行政行為以司法判決為藍本創(chuàng)設，這種血緣聯(lián)系也使學者從一開始就嘗試將判決確定力制度引人行政程序。行政行為從最初被創(chuàng)設時起就具有著眼于法治國，限制國家權(quán)力保障人權(quán)的目的和功能。德國法治國理論在其后的發(fā)展過程中經(jīng)歷了從“自由法治國”到“社會法治國”，從“形式法治國”到“實質(zhì)法治國”的重要轉(zhuǎn)變，而這種轉(zhuǎn)變也對行政行為存續(xù)力理論和實踐的發(fā)展產(chǎn)生了重大影響。在現(xiàn)代法治國下，行政行為存續(xù)力植根于法的安定性要求，法的安定性是其法治國依據(jù)和價值目標。行政行為亦具有強大的實踐法治國的功能，是法的安定性原則和信賴保護原則在行政領(lǐng)域最重要的實現(xiàn)方式。而對行政行為存續(xù)力界限的理解也同樣可以從法治國下法的安定性原則與實質(zhì)正義、依法行政、行政的靈活性等價值追求之間的內(nèi)在矛盾沖突中獲得。第四章，行政行為存續(xù)力在法治國中的具體呈現(xiàn)。作為行政行為對于行政機關(guān)的拘束效力和有限制的廢棄可能性的表達，行政行為存續(xù)力自始就與行政行為的撤銷與廢止緊密相連。行政行為存續(xù)力的作用范圍、程度、效果等要素在法治國下也具體呈現(xiàn)在行政行為的撤銷、廢止及行政程序重新進行的規(guī)則之中。因此，在本章中筆者以德國《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定為中心，通過對行政行為的撤銷、廢止及行政程序重新進行的規(guī)則的考察，嘗試探索行政行為存續(xù)力在法治國中的具體呈現(xiàn)。在存續(xù)力理論的作用之下，德國法摒棄了傳統(tǒng)的撤銷與廢止自由原則，行政機關(guān)的嗣后撤銷與廢止權(quán)限受到極大限制。對于授益行政行為，《聯(lián)邦行政程序法》提供了不同層次的存續(xù)保護；對于負擔行政行為，德國法的立場也發(fā)生了從撤銷與廢止義務到合義務與合目的裁量的重要轉(zhuǎn)變。而行政程序的重新進行是訴訟中再審制度在行政程序中的對應，它與形式存續(xù)力相對，構(gòu)成了對形式存續(xù)力的限制。第五章，行政行為存續(xù)力理論在我國行政領(lǐng)域的引入與建構(gòu)。以德國法為基礎(chǔ)對行政行為存續(xù)力的討論旨在為我國相關(guān)領(lǐng)域的學術(shù)探討和制度建構(gòu)提供啟迪。在本章中筆者在對我國學理研究和制度實踐的現(xiàn)狀進行綜述與評價后，探討存續(xù)力理論引入的具體效用。存續(xù)力理論引入與建構(gòu)的直接意義在于對現(xiàn)有行政行為確定力理論的修正與改造。存續(xù)力系替代確定力的概念，但由于我國學者對確定力的產(chǎn)生及其概念的更迭缺少認知，一直沿用確定力概念至今，對其內(nèi)涵的把握亦不準確，這種相對滯后的研究現(xiàn)狀無法為立法和行政實踐提供正確指導。引入和建構(gòu)存續(xù)力理論的另一目標在于對我國行政行為效力理論進行重構(gòu)。長期以來，我國學者固守以公定力為核心的效力理論。但公定力因其本質(zhì)為強調(diào)相對人的服從義務，且由國家權(quán)威推導出行政行為的合法有效，因此從根本上說是一種威權(quán)國家下的效力觀。即使學者嘗試對它進行重構(gòu)，這種努力也并不成功。在公定力之下，其他諸力的研究也呈現(xiàn)出概念不清、功能不明的狀況。行政行為公定力理論自應退場，其在我國行政行為效力內(nèi)容中的核心地位應為代表法治國下行政行為效力觀的行政行為存續(xù)力理論所替代。存續(xù)力的本質(zhì)在于強調(diào)行政行為對于行政機關(guān)的自我拘束力，其背后折射出的是實質(zhì)法治國的理念，因此是真正符合法治國原則的效力觀。存續(xù)力對于我國制度實踐的影響在于對行政機關(guān)自行撤銷與廢止立場的根本轉(zhuǎn)變。我國立法和行政實踐長期奉行“撤銷與廢止自由原則”，行政機關(guān)的撤銷與廢止權(quán)限不受任何實質(zhì)規(guī)制，這種現(xiàn)狀無法實現(xiàn)對法的安定性利益和相對人的信賴利益的有效保護自應改變。

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