公共行政學(xué)簡明教程

　　片斷：二、立法機(jī)關(guān)參與行政管理的其他方面人們常常看到，立法機(jī)關(guān)直接監(jiān)督某些行政機(jī)構(gòu)的活動：例如在國家一級的機(jī)構(gòu)中，有政府印刷所、國會圖書館和會計總署，它們都有很重要的職能，同時雇用了大批雇員。立法監(jiān)察的職能尤其重要，1973年參議院水門事件委員會舉行的意見聽證會充分說明了這一點。在這個特殊案例中，立法機(jī)關(guān)非常有效地揭發(fā)公布了尼克松政府濫用權(quán)力的行為。但是，人們?nèi)匀粦n心仲忡，國會、州和地方議會并沒有批評性地考察行政機(jī)構(gòu)的職能。議員及其助手們以選民的名義把大量時間用于同各種機(jī)構(gòu)官員的接觸上。這種“個別調(diào)查工作”的目的可能是迅速進(jìn)行某項退休金檢查，做出對某封信答復(fù)，或者在公民找其代表尋求幫助的情況下作為被問詢的一方采取行動。因此，行政機(jī)構(gòu)的日常工作具有一種特性，它表現(xiàn)出執(zhí)行部門和立法部門之間有非常緊密的關(guān)系，在所有各級政府中都可以發(fā)現(xiàn)這樣一種執(zhí)行——立法不斷相互作用的形式。如果把行政管理看作是一種過程——即在任何企業(yè)中，為了進(jìn)行有效的管理，對大量知識和技術(shù)的運用——和在其他實體中一樣，在立法機(jī)關(guān)中也需要行政管理。立法機(jī)關(guān)如果想令人滿意地運轉(zhuǎn)，必須不斷改進(jìn)自己的內(nèi)部組織和程序；對這一點的疏忽，造成了當(dāng)前對立法者諸多不滿的原因。因此，在從內(nèi)部考察立法機(jī)關(guān)時，我們發(fā)現(xiàn)，它需要良好的行政管理。位于奧爾巴尼的紐約州立大學(xué)比較發(fā)展研究中心進(jìn)行的研究有一個重要的發(fā)現(xiàn)，公共行政學(xué)的專業(yè)領(lǐng)域通常把立法機(jī)關(guān)看得無足輕重。因此，本書專門有一章論述立法行政問題（第十四章）。三、司法系統(tǒng)長期以來，司法系統(tǒng)已經(jīng)成為塑造公共行政的一支強(qiáng)有力的力量。當(dāng)普通公眾、政府雇員、公共機(jī)構(gòu)人員和其他各種各樣的人通過法院堅持他們的權(quán)利時，這種趨勢正在日益增強(qiáng)。在法院判定立法機(jī)關(guān)的法規(guī)和行政機(jī)關(guān)的法令的合憲性時，實際是在決定可以提供哪一種公共服務(wù)以及在何種條件下提供這種服務(wù)，例如聯(lián)邦法院制定在公立學(xué)校取消種族隔離的政策時，正是這種情況。最近，聯(lián)邦法院和州法院都以憲法為根據(jù)頒布了非常具體的命令，要求改善監(jiān)獄、看守所、州立醫(yī)院和其他設(shè)施的條件，例加“減少單位面積人數(shù)，增加工作人員數(shù)”和“所必需的擦走廊地板的次數(shù)”。實際上，法院已經(jīng)變成這些設(shè)施的臨時管理者。這種發(fā)展是受到反對還是被認(rèn)為是必然的，完全依人們的觀點而異，但是，它顯然使司法系統(tǒng)介入到行政機(jī)構(gòu)的日常工作之中。除了根據(jù)憲法要求進(jìn)行裁決外，法院還在政府官員超越其法定權(quán)利時阻止越權(quán)行為。法院的行動受到多方面的推動，包括公民個人、公共壓力集團(tuán)、其他組織，甚至還有迫使政府官員按法律要求行動或阻止他們不正確地引用法律解釋其責(zé)任的議員。近來有許多這種訴訟案的例子，尤其是那些保護(hù)環(huán)境的案子。由于立法的或司法的活動，許多新的權(quán)利應(yīng)運而生，在保護(hù)消費者和平等就業(yè)機(jī)會方面，這些新的權(quán)利促進(jìn)了“訴訟案的激增”。對司法行政的新的重視。正如立法機(jī)關(guān)中的情況一樣，司法系統(tǒng)的內(nèi)部管理一直被人所忽視。近幾年來，由于公民們對司法系統(tǒng)辦事拖延和其他缺點的不滿情緒日益增強(qiáng)，司法行政正在發(fā)展為一個專門領(lǐng)域。第十五章將通篇詳細(xì)論述這一問題。本書前言序經(jīng)典的意義在于它的持久價值和影響力。不容置疑，任何一門科學(xué)體系在自己的形成和發(fā)展過程中，都有一些可以稱之為經(jīng)典的著作為本學(xué)科體系的建構(gòu)提供某些具有基礎(chǔ)性和普遍性的原則和規(guī)律，行政科學(xué)也莫能例外。自1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)研究》一文以來，經(jīng)過一百多年的發(fā)展，行政學(xué)作為一門科學(xué)已穩(wěn)固地確立了自己的學(xué)術(shù)地位，形成了自己的研究對象、研究方法和一些基本的原則與規(guī)律。特別是在第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著世界政治經(jīng)濟(jì)體制的演變、各國的交往與聯(lián)系日趨密切和科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，改革政府職能、提高政府工作效率、實現(xiàn)社會公正和遏制政府官員腐敗等，已經(jīng)成為世界各國政府所面臨的共同課題。在這種情況下，行政學(xué)的研究更突現(xiàn)其重大的理論和實踐意義。在鄧小平建設(shè)有中國特色的社會主義理論指導(dǎo)下，隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，與市場經(jīng)濟(jì)相配套的行政體制改革已被提上議事日程，從政府職能轉(zhuǎn)變到改革人事制度、從政企分開到國家公務(wù)員制度的實施等，已經(jīng)成為中國政府行政體制改革的重要內(nèi)容，并已取得初步成果。不言而喻，作為一個12億人口的社會主義發(fā)展中國家，政府的行政管理必然具有自己的特點。立足于我國的基本國情，認(rèn)真總結(jié)長期以來特別是改革開放以來的實踐經(jīng)驗，積極探索我國行政體制改革的目標(biāo)與路子，是我們面臨的一項重要任務(wù)。在這個過程中，學(xué)習(xí)和借鑒國外行政學(xué)理論的一些有益的內(nèi)容無疑具有不可忽視的積極意義。中國政府改革、發(fā)展和穩(wěn)定的治國大政方略，是在唯物史觀指導(dǎo)下，從社會系統(tǒng)論的角度出發(fā)，全面致力于經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步相協(xié)調(diào)的發(fā)展戰(zhàn)略，這一發(fā)展戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅要講資源配置的優(yōu)化，還要注重制度的革新和管理人才資源配置的優(yōu)化。顯而易見，在中國社會全面發(fā)展的過程中，高效、優(yōu)化、公平的政府行政運轉(zhuǎn)機(jī)制是社會全面發(fā)展的基本保證。沒有經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)增長和結(jié)構(gòu)改善，任何社會進(jìn)步是不可想象的，同樣，在社會進(jìn)步的概念中忽視文化因素、人的因素、價值觀念和行政體制等的作用，也是不科學(xué)的。在世紀(jì)之交，在中國政府和人民邁入新世紀(jì)的過程中，以“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會全面進(jìn)步”為中心的宏偉藍(lán)圖，正在成為中國政府和人民的基本價值追求。因此，這一套《國外行政學(xué)經(jīng)典譯叢》，將會對我們正在進(jìn)行的管理體制和行政體制改革、對我們所致力的經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略有所幫助和啟示。同時，也會有助于正在起步階段的我國行政學(xué)理論的研究。當(dāng)然，由于行政學(xué)與政治學(xué)是緊密聯(lián)系的一門科學(xué)，不同的社會歷史條件、文化背景、價值追求、政治制度和行政體制等，都會對行政學(xué)的理論研究和改革實踐產(chǎn)生不同的影響。適合國外政府行政管理的理論和實踐，并不一定適合我國國情，適合我國的政府管理。所以，譯者力求以馬克思主義的立場、觀點和方法，結(jié)合中國政府管理中的具體問題來研究和分析這些著作。他山之石，可以攻玉。分析和批判、比較和借鑒、學(xué)習(xí)和吸收國外行政學(xué)理論的優(yōu)秀成份，揚棄其糟粕，把我國行政學(xué)的理論研究和行政改革的具體實踐引向深入，這恐怕是我們對待這套叢書的比較正確的態(tài)度，也是出版這套叢書的意義之所在。桂世鏞1996年5月于北京

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