論公共行政與行政法學范式轉(zhuǎn)換

　　“有限政府”取向與全能政府不同，有限政府強調(diào)政府的宏觀調(diào)控和社會自我管理，尊重市場發(fā)展的客觀規(guī)律，不進行過多的直接干預，只是在必要的時候加以引導，在市場失靈和社會不能的領(lǐng)域發(fā)揮作用。有限政府并非指政府的規(guī)模、職能和權(quán)力越小越好，也非指軟弱無力的政府，而是有能政府和有效政府，是政府權(quán)力、職能和規(guī)模保持在合理有效的范圍內(nèi)，防止政府職能泛化和異化，合理劃分政府、市場、社會各自承擔的職能和責任，將三者的結(jié)構(gòu)、機制和功能保持在動態(tài)協(xié)調(diào)、互補的體制框架內(nèi)，政府逐步退出競爭性經(jīng)濟領(lǐng)域和社會自治領(lǐng)域，把資源配置、生產(chǎn)經(jīng)營和社會自治的功能交由市場、企業(yè)、社會中介組織和自治組織來承擔，這既有利于降低行政成本，提高行政效能，又有利于充分發(fā)揮市場與社會的功用，滿足社會公眾多樣化的利益需求。有限政府是一個法治政府，政府的權(quán)力、職能、規(guī)模和行為都要受到法律的規(guī)范和調(diào)控，并公開接受社會監(jiān)督與制約。哈耶克認為：“撇開所有技術(shù)細節(jié)不論，法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權(quán)力，和根據(jù)對此的了解計劃他自己的個人事務(wù)?！毖刨愔赋觯骸坝邢拚羌仍诔绦蛏虾戏?，也在實體上合法的政府?！彼鼞?yīng)立于法律之下，政府機構(gòu)的設(shè)置和職責權(quán)限的劃分必須由法律加以規(guī)定，政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按照法定的條件和程序進行活動，違法行為應(yīng)承擔相應(yīng)的法律責任。市場失靈并不意味著政府一定不失靈。政府應(yīng)該承擔起補充市場失靈的事務(wù)，但并不意味著政府必須而且能夠補充市場失靈。市場失靈只構(gòu)成了政府干預的必要條件，并不意味著政府干預有了充分的理由。政府只有在必然有效的條件下，才可以去進行干預。政府的作用是補充市場，而不是替代市場。政府有效的程度，也是有限政府的理由。這可以被認為是有限政府理論的核心觀點。支持有限政府理論的保守主義經(jīng)濟學家對政府目的的界定是：“保護自然秩序免受強制和欺詐之害?！泵谞栴D·弗里德曼對政府職能的界定是：“政府的職責范圍必須具有限度。它的主要作用必須是保護我們的自由以免受到來自大門外的敵人以及來自我們同胞們的侵犯，保護法律和秩序，保護私人契約的履行，扶植競爭市場?！薄罢谋匾栽谟谄涫恰傎愐?guī)則’的制定者，又是解釋和強制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者?！惫藢φ氊煹慕缍ㄊ牵赫闹饕氊熓侵С謧€人在市場內(nèi)做決策的個人權(quán)利，而不是干預個人做決策的個人權(quán)利。作為眾多社會組織的一種，政府應(yīng)該“提供自發(fā)秩序能夠得以生成的有效的外部框架”，“保護（市場）自發(fā)秩序，是實現(xiàn)共同福利的首要條件”。有限政府是政府全面干預社會、經(jīng)濟事務(wù)而導致政府機構(gòu)急劇膨脹、行政效率低下和財政不堪重負等消極后果背景下開出的治療無限政府頑疾的一劑藥方。政府權(quán)力和職能無限擴張，過多地從事可以由社會與市場承擔的事務(wù)，或?qū)⒄畽?quán)力深入到屬于私人生活的領(lǐng)域，使社會或個人失去自我服務(wù)和自我管理的能力，使市場失去自我調(diào)節(jié)的能力，這樣的政府管理不僅不能真正解決社會失靈和市場失靈，而且還會導致政府失靈。政府規(guī)模的無限擴張，使政府機構(gòu)臃腫、冗員龐雜、人浮于事，一方面會直接產(chǎn)生辦事拖拉、推諉扯皮的低效現(xiàn)象；另一方面會增加財政支出，給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成沉重負擔，客觀上必然影響正常的社會經(jīng)濟活動。隨著現(xiàn)代交通和通訊的飛速發(fā)展，生產(chǎn)經(jīng)營、商業(yè)貿(mào)易、金融投資乃至知識思想的國際化速度加快，全球化已經(jīng)呈現(xiàn)出從經(jīng)濟領(lǐng)域到政治領(lǐng)域和文化領(lǐng)域的發(fā)展趨勢。這改變了各國政府運作的環(huán)境，全球競爭對政府的行政效率和能力都提出了更高的挑戰(zhàn)，而龐大的全能政府是無法適應(yīng)這些挑戰(zhàn)的。托夫勒曾在描述全球競爭給政府帶來巨大壓力時提出兩種解決辦法：“一種辦法是設(shè)法進一步加強政府這個中心，不斷增加越來越多的政治家、官僚、專家和計算機，以竭力爭取跑在迅速增加的復雜性的前面；還有一種辦法是通過群策群力，讓‘下面’或是允許‘外圍’作出更多的決定，來減輕政府作出決定的負擔，而不是把作出決定的權(quán)力集中在已經(jīng)緊張和亂了套的政府中心。”對此，奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中指出：“傳統(tǒng)的領(lǐng)袖們本能地會選擇第一個辦法?！薄暗沁@種本能做法只會更多地導致失敗集中控制和合并機構(gòu)只能產(chǎn)生更多的浪費而不是減少浪費?！边m應(yīng)歷史發(fā)展趨勢的解決辦法應(yīng)該是第二種，通過行政改革，調(diào)整和重組政府權(quán)力和職能，建立有限政府，實行分權(quán)或放權(quán)，精簡機構(gòu)和人員，建立反應(yīng)靈敏、運行高效的新機制，才能減少政治的動蕩。另外，人口膨脹、環(huán)境污染、資源匱乏、金融危機和武器擴張等全球性問題，越來越難以由一個國家或政府加以解決。而國際性和區(qū)域性非政府組織數(shù)量的增加和職能的擴大，使政府向其讓渡權(quán)力在所難免。建立有限政府，密切與國際組織和區(qū)域組織的合作，積極參與國際分工和貿(mào)易交流，將是許多國家獲得政治經(jīng)濟利益，促進社會快速發(fā)展，從而維護國家主權(quán)的必由之路。P.130-132

　　石佑啟：男，湖北大悟人，法學博士，中南財經(jīng)政法大學法學院教授，博士生導師，憲政理論研究所副所長，法學院憲法與行政法系主任，中國法學會行政法研究會理事，先后發(fā)表論文70余篇，主持國家社科基金項目一項，多次榮獲省部級獎勵。